비례 위성정당 문제에 대하여
2022년도 수출 세계챔피언은 중국이다. 수출 점유율이 세계 수출총액의 15퍼센트에 육박했다. 2위 미국의 점유율은 8퍼센트 조금 넘었고, 3위 독일은 7퍼센트가 채 되지 않았다. 원래 그런 건 아니었다. 중국이 시장경제체제로 전환해 국제 분업 시스템에 들어오기 전에는, 냉전체제가 무너지고 신자유주의가 대세를 이루면서 미국의 수출 규모가 커지기 전까지는 오랫동안 독일이 수출 챔피언이었다. 그때 독일 사람들은 어떤 수출품을 최고의 자랑거리로 여겼을까. 벤츠 승용차도 아니고 지멘스의 고속전철도 아니었다. 선거제도였다.(화제 선거제도를 끄집어 내기 위한 빌드업이 참으로 아름다울 정도로 좋다.)
독일인들의 자랑스러운 수출품 ‘연동형 비례대표제’
1990년대 초 사회주의 체제가 무너졌다. 동유럽 옛 사회주의 국가들은 일당독재를 철폐하고 다당제와 자유선거를 도입하면서 대부분 독일 선거제도를 그대로 또는 살짝 바꾸어 도입했다. 독일이 어떤 나라인가. 히틀러의 전체주의 독재를 세웠고, 세계대전을 일으켰고, 홀로코스트를 저질렀고, 그래서 세계인의 손가락질을 받았던 정치 후진국이었다. 그런데 불과 40여 년 지난 시점에서 민주주의 모범이 될 만한 선거제도를 정착시킨 선진국으로 인정받았다. 어찌 자랑스럽지 않았겠는가.(설의법 : 매우 자랑스럽다)
독일의 권력구조는 연방정부와 주정부 모두 내각제(국회중심)다. 선거제도 역시 똑같은 연동형 비례대표제를 시행한다. 1949년 독일연방공화국을 수립한 이래 둘 모두 단 한 번도 바꾸지 않았다. 독일 선거제도의 핵심은 다음과 같이 요약할 수 있다. 유권자는 지역구 후보와 정당에 각각 투표한다. 지역구 당선자는 첫 번째 표가 결정한다. 그러나 정당의 의석수는 두 번째 표가 좌우한다. 정당 득표율이 5퍼센트(제한조건)가 넘으면 의원 정수에 두 번째 표 득표율을 곱한 만큼 의석을 받는다. 지역구 당선자가 할당 의석보다 적을 경우 그 차이만큼 권역별 비례대표 의석을 받는다. 녹색당과 자유민주당은 지역구 당선자를 한 명도 내지 못했지만 이런 제도 덕분에 50석 안팎의 의석을 획득해 사민당과 기민당의 연립정부 파트너로 집권당이 되었다. 가끔 어떤 주에서는 지역구 당선자가 정당 득표율에 따른 의석수보다 많은 경우도 생긴다. 그럴 때는 비례 의석을 주지 않으면서 지역구 당선자는 인정한다. 이른바 ‘초과의석’이다. 이 때문에 연방의회 의원 정수는 6백 명이지만 실제 의원 수는 더 많을 수 있다.
동유럽 국가들은 왜 하필 독일 제도를 받아들였을까? 민주주의 원조라고 할 수 있는 영국과 미국의 비례대표 없는 소선거구 제도를 어째서 외면했을까? 독일 시스템이 더 ‘좋은’ 선거제도라고 판단했기 때문이다. 독일은 정치가 매우 안정되어 있다. 연방총리를 비롯한 주요 정치인의 자질과 능력이 우수하다는 평가를 받는다. 정당이 잘 발전했다. 특정 정당이 연방의회 과반 의석을 얻은 적이 한 번도 없었지만 성향이 비슷한 정당끼리 원만하게 소연정을 이루었다. 어떤 이유 때문에 소연정으로 다수파를 만들 수 없을 경우에는 기민당과 사민당이 대연정을 한다. 독일 사회는 시민의 자유를 높은 수준에서 실현했고 경제적 번영을 이루었으며 필요한 개혁과제를 늦지 않게 해결했다. 독일은 부러워할 만한 나라였으니, 그들이 독일 선거제도에 호감을 느낀 건 자연스러운 일이었다.
하지만 오직 그것 때문만은 아니었다. 이론적으로 보아도 독일만큼 합리적이고 정교한 선거제도를 가진 나라는 없다. 그래서 우리 국회도 4년 전 ‘준연동형 비례대표제’라는 이름으로 독일식 제도를 일부 받아들였다. 하지만 모두가 아는 것처럼 여야 거대정당들이 비례용 위성정당을 띄운 탓에 제도 개선은 아무 효과도 내지 못했다. 하지만 제도 자체는 선거법에 엄연히 살아 있기 때문에 제22대 총선이 넉 달 앞으로 다가온 지금 여야 정치인들은 이 제도를 어떻게 할지 본격 논쟁을 시작했다. 사실은 복잡하지 않은데, 마치 복잡한 것처럼 이야기하는 이가 많다. 그래서 오늘은 어떤 기준을 가지고 이 문제를 판단해야 할지, 내 생각을 요약해서 말해 보려고 한다.(화제제시)
독일 선거시스템은 좋은 정치 북돋우는 좋은 선거제도
‘좋은 정치’를 원하시나요? 이렇게 물으면 대답은 만장일치다. 나쁜 정치를 원한다고 할 사람이 어디 있겠는가. 하지만 의미는 없다. 어떤 정치가 ‘좋은 정치’냐고 물으면 저마다 다른 주장을 하기 때문이다. ‘좋은 정치’가 무엇인지에 대해서는 사람 수만큼 많은 견해가 있다. 그렇다면 ‘좋은 정치’를 객관적으로 정의(定義)하는 건 불가능한가? 아니다. 할 수 있다. 널리 받아들여지는 정의는 이렇다. “국가 운영에 대한 시민의 다양한 소망과 요구를 최대한 있는 그대로 반영하고 실현하는 정치.” 어떤가? 만사를 내 맘대로 하는 게 좋은 정치라고 믿는 사람이 아니라면 누구나 받아들일 수 있지 않겠는가.
만인의 요구를 살피고, 있는 그대로 반영하는 정치를 ‘좋은 정치’로 규정한다면 ‘좋은 선거제도’ 또한 객관적으로 정의할 수 있다. 집단적 의사결정 이론에 ‘불가능성 정리(定理)’라는 게 있다. 1972년 노벨경제학상을 받은 애로(Kenneth Arrow)가 증명한 바에 따르면, 셋 이상의 선택지가 있는 경우 ‘어떤 상황에서도 다른 방식보다 우월한’ 의사결정 절차는 존재하지 않는다. 이 정리를 선거제도에 적용하면 이렇게 된다. “어떤 조건에서도 다른 모든 선거제도보다 합리적인 결과를 보장하는 선거제도는 없다.” 그렇다면 선거제도는 좋고 나쁨이 없다는 것인가? 그건 아니다. 앞에서 말한 의미의 ‘좋은 정치’를 북돋우는 선거제도는 ‘좋은 선거제도’이고 그렇지 않은 제도는 ‘좋지 않은’ 또는 ‘나쁜 선거제도’다.
독일 시스템은 이런 기준에서 볼 때 ‘좋은 선거제도’이다. 현대의 대중민주주의는 기본적으로 정당정치이다. 정당이 정치 서비스를 공급한다. 정당은 저마다의 정치적 목표를 추구하며 유권자는 자신의 소망과 요구를 실현하려고 노력하는 정당에게 표를 준다. 5퍼센트 득표율이라는 진입장벽이 있어서 일부 유권자는 의회에 자신을 대표하는 정당이 없다고 느끼겠지만 대다수는 그렇지 않다. 독일 선거제도는 정치가 국민의 다양한 정치적 소망과 요구를 최대한 있는 그대로 반영하고 실현하도록 북돋운다. 절대적 최선은 아니지만 현실에서 실행할 수 있는 ‘좋은 선거제도’라는 건 분명하다. 동유럽 국가들이 독일 제도를 받아들인 데는 충분한 이론적 근거가 있었다.
칭찬받아 마땅한 민주당의 연동형 도입 노력
우리의 선거제도는 어떤가? 이 기준에 비추면 좋지 않은 제도라고 할 수밖에 없었다. 단순 다수제로 지역구 국회의원을 뽑는다. 의원 정수의 1/6도 되지 않는 비례대표 의석을 정당득표율에 따라 분배했다. 지역구 당선자를 많이 내지 못한 정당은 정당투표에서 10퍼센트 훨씬 넘는 득표를 해도 원내교섭단체를 만들 정도의 의석조차 받지 못했다. 반면 보수 진보 두 진영을 대표하는 거대 정당들은 득표율보다 훨씬 많은 의석을 차지하곤 했다. 독일이 이런 제도였다면 자유민주당과 녹색당은 집권당이 되기는커녕 연방의회에 제대로 자리를 잡지도 못했을 것이다. 우리는 1988년 이후 지금까지 정치에 대한 국민의 다양한 요구와 소망이 있는 그대로 국가 운영에 반영하지 못하게 하는, 매우 ‘좋지 않은’ 선거제도를 유지해 왔다.
4년 전 민주당은 작은 정당들과 함께 국힘당의 반대를 뚫고 힘겹게 선거법을 개정해 ‘준연동형 비례대표제’를 도입했다. 지역구 당선자가 거의 없지만 정당득표율 3퍼센트를 넘는 정당에게 비례의석을 우선, 그리고 더 많이 배정하는 제도였다. ‘나쁜 선거제도’를 ‘덜 나쁜 선거제도’로 개선한 것이다. 자기 당의 비례의석이 줄어들 것임을 알면서 한 일이니 칭찬해 마땅한 행동이었다.
지난 총선 위성정당으로 별 이득 보지 못한 국힘당
국힘당은 연동형 비례대표제 도입에 동의한 적이 없다.(국가의 암적 존재다) 21대 총선에서 당당한 태도로 위성정당을 만들었다. 그 위성정당은 득표율 33.84퍼센트로 비례의석 19개를 차지했다. 민주당은 겸연쩍은 표정을 지으면서 한 발 늦게 연합위성정당을 만들었다. 그 정당은 득표율 33.35퍼센트로 17석을 얻었는데, 당선자 몇은 각자 소속 정당으로 복귀했다. 그리고 그중 하나는 시종일관 민주당과 싸우다가 결국 국힘당으로 이적했다. 전투적 자유주의 성향의 열린민주당은 5.42퍼센트로 3석, 정의당은 9.67퍼센트로 5석, 국민의당은 6.79퍼센트로 3석을 받았다.
국힘당은 위성정당으로 얼마나 큰 이익을 얻었는가? 민주당도 위성정당을 만들었기 때문에 별 이익은 없었다. 지역구 84석과 위성정당 비례 19석을 합쳐 103석을 획득했는데, 완전한 독일식 제도였다 하더라도 딱 그 정도 의석을 받았을 것이다. 민주당은 지역구 163석과 위성정당 비례 17석으로 180석을 획득했다. 더불어시민당 당선자 일부가 소속정당으로 돌아갔지만 열린민주당 3석을 고려하면 180석을 그대로 인정하는 게 맞을 것이다. 더불어시민당과 열린민주당을 포함해도 정당득표율은 39퍼센트밖에 되지 않았는데 의석은 의원 정수의 60퍼센트를 받았다. 독일식 제도라면 120석밖에 되지 않을 텐데 득표율에 비해 엄청나게 많은 의석을 받은 것이다. 그렇다면 누가 손해를 보았는가? 정의당과 국민의당이다. 지지율에 비해 말이 되지 않을 정도로 적은 의석을 받았다.
국힘당은 이번에도 위성정당을 만들 것이다. 사실 굳이 만들지 않아도 진영으로 보면 크게 손해 볼 일이 없다. 국힘당이 위성정당을 만들지 않으면 민주당도 만들지 않는다. 두 정당 모두 비례대표 후보를 등록할 경우 두 당을 찍는 정당표는 사표가 될 가능성이 높다. 그런 점을 알기 때문에 두 당을 지지하는 유권자의 일부는 자신이 지지하는 정당과 원내에서 긴밀히 협력할 다른 정당을 골라 정당투표를 할 것이다. 다른 정당들은 저마다 그런 유권자를 끌어들이기 위해 원내 활동의 노선을 밝히고 경쟁할 것이다. 국힘당과 민주당은 그런 정당들과 22대 국회에서 연대 협력하면 된다.
국힘당 위성정당은 상수, 민주당 선택은 변수
그렇지만 국힘당은 위성정당을 띄울 것이다. 진영 전체가 아니라 국힘당의 의석을 늘리는 데만 관심이 있기 때문이다. 한마디로 정리하면, 국힘당 비례위성정당은 내년 총선의 상수(常數)라고 보는 게 타당하다. 국힘당의 태도는 분명하다. “우리는 정당 득표율대로 비례의석을 배분하는 병립형으로 돌아가기를 요구한다. 민주당이 요구를 수용하지 않으면 위성정당을 만들겠다. 윤석열 정부를 지키려면 원내 제1당 자리를 되찾아야 한다.” 연동형 비례대표제 도입에 끝까지 반대했던 정당으로서 당연히 취할 수 있는 태도라고 본다.
민주당의 선택지는 이론적으로 넷, 실제로는 둘이다. 이론적으로 생각할 수 있는 첫 번째 대안은 선거법을 개정해 위성정당을 확실하게 금지하는 것이다. 예컨대 비례대표 후보를 내지 않는 정당은 지역구 후보 등록을 취소하도록 하는 방안 같은 것을 생각할 수 있다. 지역구 후보를 내지 않고 비례 후보만 내는 것은 허용하지만 지역구 후보만 내고 비례 후보를 내지 않는 것은 금지하는 방안이다. 사실상 민주당과 국힘당에만 적용된다. ‘이론적 대안’이라고 한 것은 실현 가능성이 거의 또는 전혀 없기 때문이다. 우선 국힘당이 절대 협조하지 않을 것이라 선거법을 개정하기 어렵다. 어찌어찌해서 국회에서 의결했다고 해도 대통령이 거부권을 행사하면 그만이다. 국힘당이 반대한 것을 대통령이 거부하지 않을 리 없다. 그러니 이 방안은 실현가능성이 아예 없다고 할 수 있다.
두 번째 이론적 대안은 국힘당과 합의해 병립형으로 회귀하는 것이다. 민주당이 결정하면 언제든 할 수 있다. 그러나 4년 전 작은 정당들과 손잡고 신속처리 안건으로 지정해서 도입했던 연동형을 국힘당과 손잡고 폐기하는 것은 스스로를 부정하는 행위가 된다. 다시 말하지만 준연동형 비례대표제는 ‘나쁜 선거제도’를 ‘덜 나쁜 선거제도’로 개선한 것이다. 국힘당과 합의해 ‘나쁜 선거제도’로 회귀하려면 민주당 내부의 갈등과 분열을 감수해야 한다. 정의당을 비롯한 다른 야당의 비난은 불을 보듯 뻔하다. 현행 제도를 그대로 두고 위성정당을 만드는 것보다 결과적으로 나을 게 전혀 없는데, 뭐 하러 굳이 국힘당과 야합했다는 욕을 먹어가면서 이 길을 간단 말인가? 이 방안도 진지하게 검토할 필요가 없을 것이다.
현행 선거법의 연동형 제도를 일단 그대로 두기로 하면, 민주당은 두 대안 중 하나를 선택해야 한다. 민주당이 어떻게 하느냐에 따라 총선 결과가 약간은 달라질 수 있으니 이것은 ‘변수(變數)라고 하는 게 맞을 것이다. 하지만 심각한 차이를 불러올 결정적 변수라고 할 수는 없다. 첫째 대안을 위성정당 노선, 둘째 대안을 자매정당 노선이라고 하자.
민주당 변수 중 명분과 실리 더 나은 건 자매정당 노선
위성정당 노선은 간단하다. 민주당은 위성정당을 만들 만반의 준비를 한다. 국힘당은 당당하게 위성정당 설립 방침을 확정하고 작업을 시작할 것이다. 그러면 민주당도 독자적 위성정당을 띄운다. 조정훈 의원 같은 사례가 나오지 않게 하려면 연합위성정당이 아니라 독자적 위성정당을 만드는 게 맞다. 출마하지 않는 현역 의원을 이적시켜 위성정당이 앞자리 정당번호를 받게 하는 것을 포함해, 국힘당이 하는 것을 똑같이 하면 된다. 다만, 민주당은 정당방위 차원에서 위성정당을 만든다는 사실을 분명히 하기 위해 국힘당보다 모든 것을 하루 늦게 하는 게 바람직하다. 유권자들은 어려움 없이 위성정당을 식별할 수 있다. 이미 한 번 해봤으니까.
자매정당 노선은 조금 복잡 미묘하다. 민주당은 독자적 위성정당을 만들지 않지만 비례대표 후보를 내지도 않는다. 정당 투표용지에 국힘당과 마찬가지로 민주당도 없다는 뜻이다. 민주당 지지자들에게는 22대 국회에서 민주당과 손잡고 윤석열 정권의 폭주를 멈추게 할 정당들 중에서 믿을만하다고 판단하는 정당에 투표하라고 호소하면 된다. 비례대표로 영입한 인재와 불출마 현역의원들은 원하는 정당으로 이적하도록 허용한다. 이 정당(들)과는 합당하지 않으며, 자매정당으로 원내에서 협력한다. 총선에서 둘 이상의 경쟁하는 자매정당이 나타날 수 있다. 그리고 그 정당들이 모두 득표율 3퍼센트를 넘길 경우 독자적 위성정당을 만드는 경우보다 더 많은 우호적 의석을 획득할 수도 있다. 나는 이것이 위성정당을 만드는 것보다 명분과 실리 양면에서 더 낫다고 본다.
다시 강조한다. 위성정당 노선이든 자매정당 노선이든, 민주당의 선택은 정당방위일 뿐이다. 국힘당만 위성정당을 만들고 민주당이 비례대표를 등록할 경우 연동형 비례대표제의 취지와 장점은 다 사라진다. 선거 결과는 병립형보다 더 심각하게 민심과 멀어진다. 민주당은 그런 사태를 막으려고 어쩔 수 없이 위성정당 또는 자매정당 노선을 선택한 것이다. 절대 그럴 리 없지만, 국힘당이 위성정당을 만들지 않고 비례대표 후보를 등록해 정상적으로 선거를 치른다면 민주당도 똑같이 하면 된다.
민주당의 정당방위, 다만 병립형 회귀는 어리석은 선택
오해가 생길지 몰라서 개인적인 견해를 분명하게 밝힌다. 나는 독일식 선거제도가 ‘좋은 정치’를 북돋우는 ‘좋은 선거제도’라고 생각한다. 그런 관점에서 독일식 제도를 부분 도입한 현행 선거법의 연동형 비례대표제를 확고하게 지지한다. 진보 진영에 유리하다고 판단해서 그러는 게 아니다. 이 제도는 특정 진영에 이익을 주는 제도가 아니다. 어느 선거에서 어느 정당이 이익을 얻을지를 미리 알 수는 없다. 국힘당은 내년 총선 지역구에서 어쩌면 민주화 이후 최악의 성적표를 받을지 모른다. 그럴 경우 국힘당과 보수 진영은 이 제도의 혜택을 받을 수 있다. 내가 이 제도를 지지하는 것은 그저 ‘좋은’ 선거제도라고 평가하기 때문일 뿐이다. 민주주의는 정당정치가 기본이다. 정치 서비스 공급자인 정당의 의석수가 그 정당에 대한 유권자의 선호도에 근접할수록 국가에 대한 시민의 다양한 소망과 요구를 최대한 있는 그대로 실현하는 ‘좋은 정치’가 이루어질 가능성이 높아진다. 그래서 이 제도를 존속시키는 것이 바람직하다고 본다.
그러나 그렇다고 해서 민주당더러 혼자서만 원칙을 지키라고 할 수는 없다. 선거법을 개정해 위성정당을 확실하게 막는 조항을 설치하지 못한다면, 그래서 국힘당 혼자만 비례용 위성정당을 만들고 민주당은 정상적으로 비례후보를 등록한다면, 준연동형 비례대표제는 극단적인 경우 국힘당에 스무 개가 넘는 의석을 공짜로 안겨줌으로써, 헌법의 보통선거 원리를 파괴하고 민의를 왜곡하는 최악의 결과를 불러올 것이다. 그러니 민주당은 정당방위 차원에서 비례위성정당을 직접 만들거나 비례후보를 내지 않고 자매정당의 의석 획득을 지원하는 방안을 실행해야 한다.
국힘당과 합의해 선거제도를 옛 병립형으로 되돌리는 것은 어리석은 선택이다. 그보다는 이번에는 국힘당의 반대와 대통령의 거부권 행사 가능성 때문에 강력한 위성정당 방지조항을 설치하지 못했지만 22대 국회에서 대통령의 거부권을 무력화하는 데 필요한 의석을 확보해 연동형 비례대표제의 취지를 온전하게 실현하기 위한 선거법 개정을 조기 실현하겠노라고 공약하는 게 상식에 부합한다.
정치발전 위한 고결한 노력, 22대 국회에서 실현되도록
민주당더러 이래라저래라 하려는 건 아니다. 민주당 지도부는 내 말을 듣고 무언가를 결정하지 않는다. 민주당 지도부의 어느 정치인도 이 문제와 관련하여 의견을 물은 적이 없다. 그런데도 굳이 이런 말을 하는 것은 이탄희 의원을 비롯해 연동형 비례대표제를 살리자고 호소하는 민주당의 몇몇 정치인들이 안쓰러워서다. 그들은 이 제도를 통해 국회의 정치적 이념적 정책적 다양성을 높이고 연합정치의 관행과 문화를 북돋움으로써 우리 정치를 발전시킬 수 있다고 믿는 듯하다.
이런 믿음이 타당한지 여부는 논하지 않겠다. 그러나 분명한 것이 하나 있다. 그들이 진심으로 노력하고 있다는 점이다. 그들은 고결한 동기를 지니고 있으며 옳은 방향으로 나아가려 한다. 다만 목표를 이룰 수 있는 적절한 방법을 찾지 못했을 뿐이다. 그들은 ‘반윤신당’이나 ‘반명신당’을 마음에 품고 연동형 비례대표제를 지키자고 하는 어떤 정치인들과 다르다.
출처 : 세상을 바꾸는 시민언론 민들레(https://www.mindlenews.com)
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